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《民法典》視角下的生態環保之道
來源:河北新聞網 | 發布時間:2021-2-7 | 瀏覽次數:

《中華人民共和國民法典》已于2021年1月1日起正式施行。這部法典,在中國是一個界碑,因為這是我國第一部以“典”命名的法律;這部法典,在世界也是一個界碑,因為這是世界范圍內首次在《民法典》中規定綠色環保原則。

世界范圍內綠色環保已成大勢所趨,為什么唯有我國《民法典》成為綠色法典,它的頒布實施對環保法律法規會不會產生影響,產生什么影響,生態環境部門可能會面臨什么亟待解決的問題,對我們的生活將產生什么樣的影響?為解答這些問題,我們特別邀請幾位專家展開討論。

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主持人:張國興,河北省生態環境宣傳教育中心副主任、《河北環境保護》執行主編

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嘉賓:梁躍民,河北科技大學文法學院研究員,河北省新世紀“三三三人才工程二層次人選”

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嘉賓:馬紹峰,河北地質大學法政學院環境法學博士、河北法學會第五屆學術委員會委員

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嘉賓:曹曉凡,武漢大學環境法研究員,生態環境部第一屆生態環境應急專家組成員

主持人:說到法典,我們第一個想到的可能就是歷史課上曾經學到過的《漢漠拉比大法典》,然后就是著名的《拿破侖法典》,我國春秋戰國時期的李悝編著過一部《法經》,是我國歷史上第一部比較完整的法典,不過不是以法典的名義命名。今天我們要討論的《民法典》,是新中國成立后我國第一部法典。當然,今天討論的問題可能比較艱澀,因為包含1260個條文的《中華人民共和國民法典》,僅通讀一遍就足以讓一般人望而生畏,而我們要探討的是這部《民法典》與現行生態環保法律的關系、影響甚至沖突。三位嘉賓在法學和環保法學領域都是非常有思想和建樹的學者專家,請大家來一起探討這個問題,是一件非常有意義的事情。

主持人:我們要討論的第一個問題是,民法典中在總則里規定了綠色環保原則,請問各位嘉賓,從法理上它的意義何在?

馬紹峰:我國民法典在第一編總則當中的第一章基本規定里的第九條規定,民事主體從事民事活動,應當有利于節約資源,保護生態環境。這么一條規定,其實是規定了在民事活動當中的綠色環保原則。民法典是我國第一部法典化的一部立法,它是全國人民代表大會制定的法律,也是基本法。而全國人大常委會制定的環保法不是基本法。民法典的地位更高。民法典里規定了綠色環保原則,可以認為它的適用范圍更廣泛了,影響也更大了。

曹曉凡:從1954年首次啟動民法典制定工作,到2020年正式通過這個民法典,這是一個非常漫長的過程。當然,綠色化在這個過程當中之所以能夠被納入進來,與近年來生態環境保護工作的持續推進密切相關。特別是把綠色環保原則放在民法典開篇的基本規定里,實際上是做了一個系統化的設計,從它的價值觀念的綠色化,基本原則的綠色化,到后面諸多方面的綠色化,互相呼應,形成一個有血有肉的整體。

梁躍民:由民法上升為民法典,一字之差它體現的是中國特色社會主義法治建設進入到了一個新的階段。民法典的效力僅次于憲法,它具有綜合性和統領性,囊括了婚姻法、繼承法、民法通則、收養法、擔保法、合同法、物權法、侵權責任法、民法總則等多項法律。

需要看到的是這次民法典引入綠色原則,是在中央提出生態文明建設這個大前提下出現的,這是一個大背景。民法典共1260條,當中有18條直接與生態保護有關,這一點在世界上也是獨一無二的。所以有的專家將我們這部民法典,稱之為一部綠色民法典。在這部法典的總則當中鮮明地提出綠色環保原則,并將綠色環保與傳統民事立法的平等原則、自愿原則、公平原則、誠信原則、公序良俗原則等五大原則,并列為這樣六大原則,這樣一種變化反映出民法典將綠色發展理念貫穿于整個民事活動,覆蓋于所有民事主體這樣的一個基本的價值取向。這一點將對今后我國的民事行為具有深刻的、長遠的影響。

主持人:民法典規定,不動產權利人不得違反國家規定棄置固體廢物,排放大氣污染物、水污染物、土壤污染物、噪聲、光輻射、電磁輻射等有害物質。這里不動產權利人的概念,與以前環保法中提到的企業事業單位似乎有所不同,擴大了范圍,這是否意味著,按照民法典,作為自然人的個人,如果排放污染物,也要有法律懲罰?

梁躍民:我個人認為,根據民法典以上規定,個人排放污染物也要適用于民法典,承擔相應的法律責任。在操作層面,首先就是要加大普法宣傳力度,讓更多的老百姓知道了解這些法律規定。其次是參照公益訴訟的模式,創制公共訴訟模式。我是建議由環境保護行政部門代表國家追訴這種自然人的個人法律責任,具體方法可在調研和廣泛征求意見的基礎上進行制定,就是要創制一個新的訴訟模式。

馬紹峰:我國環保法第六條是這么規定的:一切單位和個人都有保護環境的義務,企事業單位和其他生產經營者應當防止減少環境污染和生態破壞,對所造成的損害依法承擔責任。我認為這里面講的,其他生產經營者指的一般是個體經營者,也就是個體戶,他有可能就是個人或者是家庭聯產承包者。因此,我國的環保法所說的其他生產經營者其實也是包括個人的,只要你是非法排污的,那么也要承擔相關的法律責任,包括有關行政和民事責任等等。

曹曉凡:民法典設置了這些基本的義務,不得違反國家規定排放各類污染物。有一些違反國家規定的行為,法律上規定了法律責任,有的沒有規定法律責任,沒有規定法律責任的,就不能做出處罰決定。行政處罰一個基本的原則,就是處罰法定原則,也就是說,如果相應的環保法沒有規定對某一個具體的行為來實施處罰,這時候就不能做出相應的行政處罰,包括行政強制措施等等,這個都是不允許的。作出處罰不會依據民法典去做出處罰的,它還是在無論是處罰誰,處罰什么行為,怎么樣處罰,這個都是依據相應的環境保護法以及單項法具體條文規定來處罰的。

梁躍民:這實質也是討論民法典環境保護條款有實質性突破和發展。現在法學專家已經從很多方面展開了討論。從法理上看,其中一個大的突破就是突破了原來絕對意思自治的傳統契約理論,直接沖擊著近現代以意思表示為核心的自由主義。很明顯,民法典的各種環保條款,貫徹在綠色原則,要求民事活動要有利于節約資源、保護生態環境,它追求的是保護資源和環境的公共目標,要追求這樣一個目標,那當然要限制私人權利和所謂的意思自治。這樣一種法理上的突破,在世界法治文明史上也將具有重要里程碑意義。

第二個大的突破,就是將民事行為主體的范圍由當代人擴展到了未來人。傳統的民法所追求的公平也好,其他各方面的這種價值訴求也好,都是現實生存的不同的個體,群體之間的公平,它是現實生存的這種法律主體之間的公平。民法典這種只追求當代人內部利益公平的制度,在當前正在面臨著新的挑戰。其中之一就是人類正面臨著當代人和后代人之間關于資源分配,關于資源利用等方面的新挑戰及代際公平的問題。

主持人:關于剛才梁教授談到的我們這部民法典的突破問題,特別是對傳統民法理論中,意思自治這么一個根本的原則的突破,據說這在民法典制訂過程中也爭議很大,甚至說是“吵得不可開交”。談到這些,我們不能不產生另一個疑惑,就是既然這部民法典已經突破了私法領域的意思自治理論,那也就多多少少有了那么點公法的味道。我這么表達可能不準確,我想說的是,民法典中的綠色條款,是不是也必然會“跨界”影響到公法,影響到作為行政法的環保法律法規的執行?如何在實踐中有效銜接?

曹曉凡:這個答案肯定是會的。我們說,其實很多環境侵權的民事案件,包括民事公益訴訟的案件出來的時候,它會牽涉出來很多企業的行政違法行為是不是存在。我們知道很多企業的環境違法行為,其實有一部分是不可能完全發現并得到查處的。一旦出現民事的相應的糾紛的情況下,對行政執法部門來講,也是個提醒,會重新審視這家企業,它的行為是不是都是合法的。

梁躍民:我認為這種影響是必然的。關于銜接無非是兩種途徑,一是通過司法解釋,二是通過修法。建議全國人大法工委以這次民法典頒布為契機,進一步加強司法頂層設計和頂層協調建設,為各種法律的銜接提供遵循和指導。此外,在具體工作當中,要利用好現有民法典和環保法中的條文,加強相互銜接。

我舉一個例子,如現行的新環保法中,對于超標排污或違法排污的懲罰,多是以行政處罰的方式,但是對行政處罰當中的罰款限額,設了一個上限,這樣往往會使企業因環境污染交納的罰款,可能遠遠低于其治理成本,這個時候民法典當中關于環境修復的這種法律責任條款就可以接續發揮作用。這就叫加強銜接。

馬紹峰:民法典當中的綠色條款,原則上它也是規范平等民事主體之間的相關的法律關系,應當對環境行政不會產生直接的影響,法律是各司其職的。但是,民法典當中規定了一些環境民事責任,尤其是在侵權當中規定了環境污染還有生態破壞,這里面一些相關規定,確實有可能和現行的環保法產生一些重復,甚至是沖突的地方。

比如說,根據民法典規定,可以提起生態環境損害賠償訴訟的,包括國家規定的機關或者法律規定的組織,而根據我國環保法,只規定了有關社會組織可以提起環境民事公益訴訟,沒有提到國家機關也可以提出公益訴訟。在相關的環保法里面,并沒有涉及到生態環境損害賠償訴訟。而民法典1235條里面的相關規定,則是把生態環境損害賠償訴訟和環境民事公益訴訟合二為一了,訴訟主體可能包括省市人民政府及其委托的有關環保、自然資源等行政部門;我國民事訴訟法規定的檢察機關;環保法規定的符合條件的社會組織等。當然,這里面的規定不是很明確,還需要進行具體的司法解釋。也就是說,民法典當中有關生態環境損害賠償的訴訟資格的規定,本質上和環保法里面的規定是有一些不太吻合的地方,需要進行相關的協調和明確。

主持人:聽大家談的過程中,我想到一句中國的古話,叫“井水不犯河水”,比較形象,在此,我把井水比作私法,把河水比作公法,一般是互相不犯的,可是,井水多了,流入河里一些也是難免,很難說互相一點影響也沒有。請原諒我用這么不嚴謹的語言來談嚴肅的法律問題,只是為了形象一些。

那么,形象的講,此井水與彼井水之間是不是相互之間也會犯呢?我的意思是說,我國的環保法雖然是屬于行政法序列的法律,但里面也規定了一些民事條款,現在民法典誕生了,這兩類法律來源的民事責任條款有沒有不一致甚至產生沖突的地方?

馬紹峰:我國的環保行政法確實也用個別條款規定了民事責任,但是它規定的民事責任條款非常簡略,一般只是規定參見侵權責任法或者民法等民事規范,也就是說在承擔環境民事責任的時候,應當按照民法規定的有關規定。目前來看,也應該就是參照民法典第一編總則當中的第八章,以及第七編侵權當中的專章第七章。這里面有關民事責任規定相對來講比較完整和飽滿,比環保法當中的民事責任規定的詳細的多。

曹曉凡:這個確實也有個別不一致的情況。比如,《中華人民共和國水污染防治法》規定,水污染損害是由第三人造成的,排污方承擔賠償責任后,有權向第三人追償。舉例說就是,甲的農田被乙工廠排出的有害污水污染了,莊稼大面積枯死,問題是乙工廠的污水完全是由于丙搞破壞造成的,如果他不搞破壞,甲的莊稼就不會被乙工廠的污水搞得枯死。這個時候,按照水污染防治法,甲有權向排污水的乙工廠索賠,然后乙工廠再找丙追償損失。現在,民法典的規定就有了變化,甲可以向乙工廠索賠,也可以直接向丙索賠,而以前是不可以直接向丙索賠的。

梁躍民:要解決這類問題,我認為應該通過修法來解決。民法典代表了當前民法領域里面的最新認識成果,而且民法典具有僅次于憲法的效率,因此,之前環保行政法,包括其他環保方面的法律法規以及大氣水、土壤、固廢等污染物防治法中的民事責任條款,要根據這次民法典的立法精神和原則,適當地進行修訂以解決法條之間的沖突和銜接問題。

主持人:我們注意到,這次民法典在侵權責任篇中,把破壞生態也納入了侵權責任,相較于之前的侵權責任法,讓侵權救濟范圍更廣了。這一變革對自然資源、生態環境工作會產生什么直接或間接的影響?

曹曉凡:將生態破壞也列進來,這是一個比較大的變化。2009年通過的侵權責任法65條只規定了因污染環境造成損害的污染者應當承擔侵權責任,而在民法典1229條里面就做了擴充,我們污染環境,破壞生態造成他人損害的,侵權人應當承擔侵權的責任。當然這兩種責任還是有很大的不同,適應范圍是不同的,責任主體也不一樣,規則原則也有很大的不同。

比如這里面我們按一般環境侵權來說,它適用的是無過錯責任,也就是說不考慮侵權人主觀上是否存在過錯,只要造成了一定的后果,都要承擔侵權責任。但是按照民法典,主流觀點認為,生態環境損害賠償制度,適用的是過錯責任,只有違反法律法規,同時又造成了破壞生態環境的后果,即要有因果關系,才有可能被追責。

這里也涉及到舉證責任。在一般的環境污染侵權責任里面,它是舉證責任倒置,即由污染者證明自己沒有責任才可以,而不需要舉報者承擔舉證責任。但是對于生態破壞問題則相反。按照全國人大常委會法工委相關的這個民法典的相關釋義,生態損害賠償訴訟當中,因為國家機關或是有關組織作為原告,其能力跟一般環境侵權人相比顯然更為強大,不僅有公共財政作為支撐,人員、技術能力也更為專業,所以完全有能力對因果關系來進行舉證。這個就跟行政處罰是類似的,行政執法的舉證責任也在行政執法機關。

梁躍民:這一變化在實踐當中,最大的一點就是由原來的交罰款、停工停產等經濟類的處罰手段轉變為環境修復這樣一種法律責任,實際上我覺得這樣的做法進一步從法律層面強化了環保和生態的重要性。

基于此,自然資源和環境保護部門,在接下來的工作當中要更多地與檢察機關和環保組織密切合作,主要要通過轉變工作方式來創新工作方式,進一步做好這種公益訴訟的配合工作。比如,要加強環境污染的評估監測預警等工作,通過對環境污染的評估監測預警為監察部門和環保組織提供相應的工作支持。

馬紹峰:目前我國生態環境有關的工作部門,主要處理的是環境污染工作,同時也兼顧一些生態破壞工作,而自然資源保護部門主要應對的是生態破壞的工作。通過民法典的這個規定及我國《生態環境損害賠償制度改革方案》的相關規定,并結合后面的關于生態環境損害賠償訴訟的有關內容,我們可以得知,我國的民法典吸收了之前我國改革方案的有關成果,在立法上正式確認了我國相關自然資源、環保部門可以接受有關省市人民政府的委托,依法對環境污染和生態破壞提起生態環境損害賠償訴訟,增加賦予了自然資源、環保部門的原告主體資格。以后有關自然資源、環保部門將承擔起提起生態環境損害賠償訴訟的職責。我國民法典的這一重大變化,將自然資源、環保部門起訴資格和職責法定化、法治化,是我國法治進步的表現。

主持人:法律界有句“法律非經解釋不得適用”,還有句叫做“解釋法律,系法律學之開端,并為其基礎。法律解釋為什么有如此重大的意義?對于民法典綠色條款的解釋,有什么可供參考的原則?

曹曉凡:解釋法律,法律學之開端并為其基礎,這句話是德國法學家薩維尼的名言,后面還有半句,解釋法律是一項科學性的工作,但又是一種藝術。一般認為,法律解釋是對法律規范的含義及其使用的概念、術語等所做的說明。具體來講,對于民法典綠色條款的解釋應遵循以下幾個原則,包括解釋文本必須清晰無岐義,同時要忠實于原法律文本,忠實于律法原意和立法目的,兼顧法律的安定性和妥當性。這些原則都是存在解釋民法典綠色條款過程中,應遵循的最低限度的共識。

梁躍民:民法典于2021年1月1日起實施。而法律解釋只有在實施過程中遇到問題,才有必要進行法律解釋,但是可以預見的是,由于民法典涉及面太寬泛,調解的法律關系太復雜,因此法律解釋問題還是應該未雨綢繆,提前考慮。其中,關于綠色條款的法律解釋我覺得應該根據改革開放40年來在我國環境保護工作當中遇到的各種環保案件,各種糾紛和各種問題為主要研究對象,參考國外有些成功案例和失敗教訓,本著前瞻性、預見性和系統性的要求進行好準備工作。其中要堅持兩個原則。

一是必須忠實綠色原則。一方面可以通過不斷地整理發布典型案例,通過案例指導的形式規范這種法官的自由裁量權,完善并統一這種綠色原則的適用標準。另一方面,也可以基于大量的審判實踐,出臺相應的司法解釋,進一步提高這種原則適用的確定性和一致性,避免同類案件處理的差異過大,從事損害這樣一個原則的貫徹落實。

二是堅持系統性原則。對于那些各種法律與民法典之間發生沖突的,必須按照綠色原則貫徹的前提下,保證民法典要優于其他普通法的這樣一個前提下,盡量要照顧到與其他問題的法律銜接。要加強頂層設計,防止出現法律條文之間打架和相互溝通沖突現象。

馬紹峰:具體到操作中,我認為,在環境侵權這一塊,尤其需要解釋能夠提起生態環境損害賠償訴訟的相關主體,明確其國家規定的機關或者法律規定的組織,它的具體含義,具體類型,并且可以進一步解釋,要求賠償損失的這些費用。比如說,防止損害的發生和擴大所支出的合理費用,都包括什么費用,是不是可以包括律師費?因為在我國有關環境民事訴訟和生態環境損害賠償訴訟的司法解釋當中,都明確提出來了有關主體可以要求環境侵權者來償付律師費等合理費用,但是在我國的民法典當中,并沒有明確做出規定。因此,需要做出相關的解釋。

主持人:我們最后可以放開講一講,您個人對這個話題還有什么特別想談的?

曹曉凡:我們還是要強調,要讓民事的歸民事,行政的歸行政,對于沒有具體行政執法依據的一些情形,沒有具體處罰條款的一些情形,就不得進行行政處罰或者實施行政強制。

舉個例子,比如畜禽養殖戶導致的鄰里糾紛,如果是散養的密集區,按照水污染防治法第56條第三款的規定,散養密集區所在地的縣鄉級人民政府,應當組織對畜禽糞污,糞便、污水進行分戶收集,集中處理利用。但是如果產生了糾紛,無論是按超標來處罰還是按什么來處罰,都是不合適的,因為沒有對應的明確的處罰條款。全國人大常委會法工委編寫的這個水污染防治法的釋義里面,給出的理由是,為了不增加養殖戶的負擔。所以沒有依據的,我們就不能越權做出行政處罰。

另外,我們說有時候,法律上像噪聲也經常引起侵權的糾紛,法律規定有兩個條件,第一個條件是超標排污,第二個條件是影響到了他人學習、工作和生活。如果說僅僅影響到了他人的學習、工作或者是生活,而沒有超標排污的話,噪聲這個問題,這時候還不是法律意義上的環境噪聲污染。

也就是說有很多糾紛,民事的糾紛,它不一定構成行政違法,所以還是讓民事的歸民事,行政的歸行政。

梁躍民:綜合目前各種專家的觀點,我們可以看到,在環保事業和民事司法方面,這部法典的綠色原則,將對環保工作和相關司法審判帶來新的變化。比如在侵權責任篇,這部法典設立了環境污染和生態破壞責任,這樣一個綠色專章。在這個專章里面,首先規定了侵權責任所救濟的加害原因行為,全面涵蓋污染環境和破壞生態,相當于之前的侵權責任法,僅以污染環境行為的原因行為,民法典侵權救濟范圍更廣。

其次,舉證證明污染者的污染行為是造成受害人損失的原因,在實踐當中對于受害人而言是十分困難的,因為需要專業知識。為了體現對于污染受害者的傾斜保護,這部民法典規定了由污染者破壞者承擔這類舉證責任。

再次,對諸如一條河流上游有多個化工廠排污造成下游養殖戶財產損失這樣一類多因一果的疑難侵權案件,民法典這一次明確了兩個以上加害行為,造成一個不可分割的損害時,根據污染物的種類、濃度、排放量、破壞生態的方式、范圍、程度以及行為對損害后果所起的作用等因素,來確定按份來明晰責任。

馬紹峰:此次民法典的制定通過,是我國法治歷史上具有里程碑意義的重大事件,而該部民法典無論是從總則編,還是從物權編、合同編、侵權編等,都規定了若干具有重大意義的環保條款,體現了我國對環境保護的高度重視。此次立法,將環保理念和制度納入了適用范圍及其廣泛的民法典中,凸顯了我國加強生態文明建設和建設美麗中國的堅強決心,必將極大推動我國環保事業的深入發展,推動環保法律的法典化。但同時,民法典中的某些環保條款,尤其是環境侵權的有關內容,仍有待細化和做出相關解釋,以更好地和環保法律相銜接,共同促進我國環保事業的進一步發展。讓我們共同努力,百尺竿頭更進一步,不斷推動民法典和環保法律的良性互動、相輔相成,將環保立法、執法、司法、普法等推向新高度,譜寫更加和諧美麗的環保新篇章!



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